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Finanzielle Führung der Zukunft

Die strategische finanzielle Führung der Zukunft

Wenn die öffentliche Verwaltung agiler und strategischer agieren will, braucht sie neue Steuerungs- und Planungsinstrumente. Das jährliche Budget, das stark von gebundenen Kosten dominiert wird, verhindert eine strategische und agile Ausrichtung von öffentlichen Organisationen. Die staatliche Budgetlogik muss deshalb neu gedacht werden.

06.12.23

Ein Beitrag von Sandro Fuchs und Oliver Küng

Öffentliche Organisationen sind mit einer Vielzahl von politischen Ambitionen und täglichen Herausforderungen konfrontiert. Ein Blick in die Strategiepapiere von Gemeinden und Kantonen zeigt einen heterogenen und komplexen Mix an Zielen: Chancengerechtigkeit fördern, Klimawandel begegnen, Nachhaltigkeit sicherstellen, Innovationskraft stärken oder Lebensqualität stärken.

Die Umsetzung dieser strategischen Ziele bedingt finanzierbare Massnahmen und eine verwaltungsinterne und -externe Zusammenarbeit. Keine Organisationseinheit kann dem Klimawandel allein begegnen oder die Jugendkriminalität allein bekämpfen. Es braucht verwaltungsweite Expertise, aber auch die Zusammenarbeit mit Wirtschaft, Verbänden oder Vereinen. Genau hier hat die traditionelle Budgetlogik ein erstes Problem: Sie ist auf Budgeteinheiten ausgerichtet und nicht auf strategische Ziele oder Programme. Im Fokus steht die Frage, welche Budgeteinheiten wie viele Ressourcen erhalten. Eher zweitrangig ist die Frage, für welche Leistungen und Wirkungen diese Mittel eingesetzt werden. Im besten Fall werden Leistungen (und Wirkungen) definiert. Diese erfolgen aber meist ohne konkreten Bezug zu strategischen Zielen und Programmen und verkommen oft zu «Alibiübungen» (vgl. dazu Fuchs et al., 2020).

Das zweite Problem ist daran angelehnt. Öffentliche Budgets unterscheiden in der Regel nicht zwischen jährlichen Routinetätigkeiten zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrages (z.B. Polizei, Schulen) und neuen, strategischen Programmen. Dies führt dazu, dass strategische Absichten oft in den Budgets der Organisationseinheiten versickern, ohne dass strategische Ziele konsequent finanziert oder umgesetzt werden. Dies verhindert auch die finanzielle Rechenschaft über politische Programme. Weiter bietet das Budget wenig Flexibilität für unvorhergesehene Ereignisse.

Das dritte Problem ist die zeitliche Begrenzung der öffentlichen Budgets, die in der Regel auf ein Kalenderjahr ausgerichtet sind. Zwar gibt es in vielen Gemeinden und Kantonen mittelfristige Aufgaben- und Finanzpläne (AFPs), die drei oder vier Jahre umfassen. In der Regel sind diese AFPs aber Fortschreibungen der jährlichen Budgets, nicht verbindlich und werden deshalb nicht als strategisches Instrument in der politischen und finanziellen Planung genutzt.

Kurzum: Die staatliche Budgetlogik muss neu gedacht werden, um agiler auf Herausforderungen zu reagieren, strategische Programme konsequenter zu finanzieren und zu realisieren oder finanzielle Anreize für die verwaltungsinterne Zusammenarbeit zu setzen. Erste Denkansätze bestehen bereits (Fuchs, Haueter & Küng, 2022). Im Rahmen des Next Gen Swiss Public Finance Events wurden diese verfeinert und einem ersten Praxistest unterzogen. Daraus resultieren fünf Schritte, mit denen die öffentliche Budgetierung strategischer und agiler organisiert werden kann.

Schritt 1: Operative und strategische Tätigkeiten trennen, Kosten transparent verbuchen

Der erste Schritt besteht darin, operative und strategische Tätigkeiten konsequent zu trennen. Die Begriffe sind neu und kreditrechtlich noch nicht definiert. Aktuell gibt es auch noch keine Methodik, diese Tätigkeiten zu trennen. Es besteht also eine gewisse Unschärfe in deren Abgrenzung. Operative Tätigkeiten umfassen Routinetätigkeiten, die in der Regel auch als «gebundene Ausgaben» gelten. Es sind in diesem Sinne klassische Aufgaben- und Leistungsbereiche von öffentlichen Organisationen.

Strategisch sind indes alle Tätigkeiten, die nicht operativ sind. Kreditrechtlich gesehen sind es «neue Ausgaben». Sie sind die Konsequenz von Visionen, Strategiepapieren oder Legislaturprogrammen: ein neues Schulhaus, ein neues Spital, eine neue Fahrzeugflotte für die Polizei, die Schaffung von neuen Stellen zur Umsetzung der Digitalisierungsstrategie. Strategische Tätigkeiten müssen einem strategischen Ziel oder Programm zugeordnet werden können. Auf personeller Ebene kann es sein, dass Personen sowohl operative als auch strategische Tätigkeiten ausführen. Beispielsweise dann, wenn eine Stadtentwicklerin zusätzlich zu ihrem Routineprogramm neu auch noch Projektleiterin für die Umsetzung der Smart-City-Strategie ist. Oder wenn die Leiterin der Werke nebst ihren Alltagsaufgaben auch noch die Projektleitung für die Umsetzung der Nettonull-Strategie hat.

Damit die strategischen Tätigkeiten budgetiert und finanziell evaluiert werden können, ist es notwendig, die Ausgaben/den Aufwand buchhalterisch zu erfassen. Investitionen und Sachkosten müssen entsprechend kontiert und einem strategischen Programm zugeordnet werden. Die Eigenleistungen der Mitarbeitenden müssten unter den strategischen Projekten erfasst werden, insbesondere dann, wenn es sich um Investitionen handelt, die als Projektierungskosten aktiviert werden können. Dies ist in den meisten ERP-Systemen möglich und auch in der Privatwirtschaft durchaus üblich. In kleineren und mittleren Gemeinden könnte dies rudimentär über die Zeiterfassung ermittelt werden. Der Zielkonflikt wird darin bestehen, ein möglichst einfaches, aber transparentes System zu entwickeln, welches erlaubt, die Kosten und Eigenleistungen der strategischen Zielerreichung zu erfassen und zu identifizieren.

Schritt 2: Operative und strategische Ziele und Budgets entwickeln

In einem zweiten Schritt gilt es, die operativen und strategischen Ziele zu entwickeln. Sie bilden die Grundlage für die Budgets.

  • Das operative Budget umfasst sämtliche Routinetätigkeiten und gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen. Die Leistungen und Ziele ergeben sich deshalb aus dem Gesetz. Dazu gehören Aufgaben in den Bereichen Polizei, Schule, Sozialdienst, Steueramt, Finanzamt, aber auch Kanzleidienst oder Zivilstandsamt. Wahrscheinlich werden fast alle Budgeteinheiten operative Tätigkeiten ausführen, die auf einem gesetzlichen Auftrag basieren, es sei denn, sie wurden nur aufgrund eines bestimmten strategischen Vorhabens gegründet (z.B. Organisation Schwingfest). Auch der Unterhalt von Infrastruktur oder Ersatzinvestitionen kann zum operativen Budget gezählt werden, da der Unterhalt dem Erhalt bestehender Infrastruktur dienen und deshalb keinen strategischen Charakter aufweisen. Die operativen Leistungen werden je nach Gemeinde rund 70 bis 80 Prozent gemäss Einschätzung der Praxis des jährlichen Budgets ausmachen.
  • Das strategische Budget umfasst die strategischen Ziele und die damit verbundenen Massnahmen und Ausgabenprogramme, welche für die Umsetzung notwendig sind. Diese ergeben sich aus Visionen, Regierungsprogrammen und anderen Strategiepapieren. Kreditrechtlich sind es neue Ausgaben oder «freiwillige Leistungen», die gesetzlich nicht zwingend erforderlich sind. Das strategische Budget bietet der Politik die Möglichkeit zu gestalten und zu entwickeln. Der finanzielle Spielraum ist begrenzt und hängt von der Höhe des operativen Budgets ab. Sinnvollerweise wäre das Strategiebudget mehrjährig auszurichten und an politische Zyklen zu koppeln (z.B. Legislaturprogramm). So kann für jede Legislaturperiode ein mehrjähriges Strategiebudget entwickelt und im Sinne von Rahmenkrediten durch das Parlament genehmigt werden.

Schritt 3: Operative und strategische Budgets genehmigen lassen

Die Budgetbewilligung gehört traditionell in die Kompetenz der Legislative oder der Gemeindeversammlung. Sie ist der Kern des doppelten Ausgabenbewilligungsverfahrens. Daran ändert auch die Trennung in einen operativen und strategischen Teil des Budgets nichts:

  • Formell würde das operative Budget weiterhin der Legislative zur Genehmigung vorgelegt. Allerdings hat die Legislative in Bezug auf diese Ausgaben nur begrenzte Einflussnahme, weil diese Ausgaben einen gebundenen Charakter haben und von der Exekutive bewilligt werden müssen.
  • Mit Blick auf den strategischen Teil wäre die Einflussnahme der Legislative grösser und wichtiger. Mit Beginn einer neuen Legislatur wäre ein neues Strategiebudget zu entwickeln und durch das Parlament genehmigen zu lassen. Auf Ebene der Exekutive läge die Verantwortung nicht mehr bei einzelnen Ressorts und Departementen, sondern bei der gesamten Regierung. Am Ende der Legislaturperiode würde konsequente Rechenschaft über die Umsetzung des Strategiebudgets geleistet werden. Nebst Finanzen und Leistungen kann es hier durchaus Sinn machen, auf Wirkungsevaluationen mit Blick auf die Zielerreichung zu setzen.

Aus Sicht der finanziellen Führung bietet die Aufteilung des Budgets in einen operativen und strategischen Teil wesentliche Chancen. Es bietet die Chance, sich auf politischer Ebene bewusst mit den Kosten von politischen Programmen auseinanderzusetzen und die Finanzierung sicherzustellen. Je mehr finanzielle Mittel im operativen Teil gebunden sind, desto kleiner ist der Spielraum für strategische Projekte, es sei denn, es werden Steuern erhöht, Schulden aufgenommen oder Co-Finanzierungen gesucht. Die Entwicklung und Umsetzung von strategischen Programmen wird enger mit der Ressourcenfrage verbunden und bietet so die Chance, realitätsnähere Strategien zu entwickeln, die auch finanziell eingeplant werden. Die Aufteilung in einen strategischen Teil bietet weiter die Chance, das Parlament oder die Versammlung auf Augenhöhe abzuholen und in die Entwicklung bzw. Finanzierung enger einzubinden. So muss sich das Parlament im Budgetprozess nicht mehr um einzelne Budgetposten wie «Büromaterial» kümmern, sondern kann sich strategischen Programmen sowie Strategien und ihrer Finanzierung widmen.

Schritt 4: Operative und strategische Budgets umsetzen, Projektorganisation klären

Die Umsetzung des operativen Budgets liegt in der Verantwortung der Budgeteinheiten. Da es sich um Routinetätigkeiten handelt, ist davon auszugehen, dass die Prozesse eingespielt sind und die Umsetzung ohne grossen Koordinationsaufwand vonstattengeht. Mit Blick auf das Strategiebudget ist die Situation anders. Es ist davon auszugehen, dass mehrere Verwaltungseinheiten an der Strategieumsetzung beteiligt sind. Die Bekämpfung von Jugendkriminalität benötigt beispielweise das Zusammenspiel von Polizei, Justiz, Sozialdienst und dem Kulturtreff. Die Massnahmen speisen sich aus dem entsprechenden Rahmenkredit «Bekämpfung der Jugendkriminalität». Die koordinierte Umsetzung dieser Strategie benötigt neue Kompetenzen in Bezug auf das Projektmanagement von Verwaltungen.

Es braucht eine zentrale Koordinationsstelle (z.B. Kanzleidienste), welche im Auftrag der Exekutive die strategischen Programme und Projekte koordiniert sowie Schnittstellen und Synergiepotentiale zwischen den Projekten und Budgeteinheiten identifiziert. Es braucht ein enges Zusammenspiel zwischen Kanzleidiensten, welche die Strategieentwicklung koordinieren, und der Finanzverwaltung, welche für die Mittelbeschaffung und die Hilfsmittel zuständig ist. In allen Budgeteinheiten benötigt es agilere Zusammenarbeits- und Organisationsformen. Ein Teil der Ressourcen der Verwaltungseinheiten wäre für Strategieprojekte zu reservieren, die in direkter Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungseinheiten umgesetzt werden. Die Exekutive übernimmt die Rolle der Projektträgerschaft, während die Verwaltung das strategische Projektportfolio in interdepartementaler Zusammenarbeit (und bei Bedarf unter Beizug Externer) erarbeitet und umsetzt.

Schritt 5: Operative Budgets durch kontinuierliche Verbesserungskultur überprüfen

Das Zusammenspiel zwischen dem operativen und strategischen Teil des Budgets ist eng. Je höher die operativen Kosten sind, desto weniger Spielraum besteht für strategische Projekte oder Innovationen. Andererseits lösen strategische Projekte (z.B. Bau eines neuen Schulhauses) in der Regel Folgekosten bzw. wieder gebundene Kosten (z.B. Schulmaterial, Lehrer:innenlöhne) aus, die das operative Budget belasten. Die Herausforderung besteht darin, das operative Budget unter Kontrolle zu halten und ein inkrementelles Wachstum durch Folgekosten zu verhindern. Nur so besteht für nachfolgende politische Generationen die Möglichkeit, weiterhin strategisch zu gestalten, ohne dass sich die Gemeinde oder Stadt immer weiter verschuldet oder die Steuern konstant erhöht werden müssen.

Das operative Budget soll selbsttragend sein, das heisst, durch die Steuereinnahmen (allenfalls Gebühreneinnahmen) gedeckt sein. So wird sichergestellt, dass keine neuen Schulden für Konsumausgaben anfallen. Selbstverständlich steht es der Politik frei, für ihren strategischen Gestaltungswillen neuen finanziellen Spielraum zu schaffen, indem neue Schulden gemacht werden. Für grössere Investitionsprojekte kann dies durchaus angebracht sein. Langfristig besteht die zentrale Herausforderung aber darin, das operative Kostenwachstum durch sinnvolle Massnahmen zu begrenzen und die Folgekosten der Strategieumsetzung im operativen Budget abzubilden. Dazu gehört auch, dass Routinetätigkeiten regelmässig auf Effizienzpotenziale überprüft werden, eine kontinuierliche Verbesserungskultur initiiert wird und «Ablaufdaten» für bestimmte operative Tätigkeiten definiert werden, wo Leistungsmenge und -qualität regelmässig hinterfragt und neu verhandelt werden. Nur so schafft sich die Exekutive nachhaltigen finanziellen Spielraum, um neue politische Ideen und Innovationen zu initiieren und umzusetzen.

Gleichzeitig entspricht es der Realität, dass ein hoher Anteil des Budgets dem operativen Teil zufliesst, um Gesetze und vergangene Entscheide umzusetzen. Die Aufsplittung in einen operativen und kleineren strategischen Budgetteil ist deshalb nicht nur realitätsnah, sondern entspricht auch der Illusion von überambitionierten politischen Ideen und Strategien.

Dr. Sandro Fuchs ist Leiter der Fachstelle Public Sector Financial Management am Institut für Verwaltungs-Management (IVM) der ZHAW

Oliver Küng ist Leiter Finanzen der Stadt Schlieren.

Quellen

Fuchs, S., Haueter, J., Küng, O. (2022). Die strategische und finanzielle Verwaltungsführung neu denken. Publiziert als Blog bei Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften.
https://sgvw.ch/die-strategische-und-finanzielle-verwaltungsfuehrung-neu-denken/

Fuchs, S., Mertes, A., Ramsden, A., & Rey, A. (2020). Öffentliche Planungs- und Steuerungssysteme für das 21. Jahrhundert. Swiss Yearbook of Administrative Sciences, 11(1), 171-183.